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民国官吏制度和职权

发布时间:2016-11-25 13:57 | 来源:远东记忆 | 作者:腾飞的鹰 | 点击数:

中华民国时期,由于军阀割据,政局动荡,尽管中央政府对官吏管理制定很多章法,但是执行的力度却很小。很多条例也没办法执行!

   一、官吏的录用

    (一)举荐制

    分团体举荐和个人举荐两种,各种学校学生毕业后都是自谋职业。所以,团体举荐多半是省内办学的校方。校方向省公署说明毕业学生额,学习成绩,操行评语,录用理由。省长公署根据实际编制员额情况裁决,择优录用。1915年8月,黑龙江省立第一工业学校土木工科毕业学生20人,其中8人赴京、津等地投考升学,余下的学生,校方向黑龙江巡按使公署举荐恳请录用:“该生等在校数年,尚皆勤谨向学,主要课程亦皆精具根基,历经实验,倘蒙我巡按使格外栽培酌量任用,岂惟该生等学能致用,不负数载之光阴,实于工业前途宏资提偈”。校方还特别说明学生张致中品性学问优冠。在校方竭力举荐下,巡按使朱庆澜同意录用12名学生,将张致中派在本公署内务科随同练习,以示鼓励。

   (就是推荐,个人推荐和团体推荐,一般是学校推荐,学校向上级报告学生的成绩,个人的情况,省里在按实际自己需要多少人员,择优录取。汗.....学校的权利好大哦!)

    本省或外地来省谋职者,均须本人有一定学历或其他资历,通过有地位的亲友或间接关系,向某一机构的首脑举荐,举荐者同时起到保人的作用。机构的首脑根据编制情况和被荐人的条件,决定去留。1926年9月,内务部警官高等学校毕业生吴广镒欲在省会警察厅谋职,吴的亲友卞维周向省会警察厅长刘德权致函举荐。刘复函:“吴广镒已委任敝厅练习员,兹将委任令随函附上”。

  (个人推荐,不管是本地还是外地人必须有学历或是资历,还要有当地的有名望有地位的人推荐才行。额....汗!!!)

    (二)招考制

    这是民国时期作为补充官吏队伍,保证录用的官吏确有真才实学的一种有效办法。

    1912年,黑龙江省对招考人员作了具体规定:凡有意谋职者可向某一机构投函自荐,经考试决定取舍。投考省会警察厅的人员必须具有警察学识或学历,身体健康,考试内容是法律知识、警察业务知识,公文处理和公文写作知识。报考和批准程序是:本人向省会警察厅提出书面申请,写明详细履历、学历,经警察厅长请示省公署民政长批准,由警察厅出示布告,传申请人到厅应试。经考试和学历证明的查验,警察厅决定取舍,并写成综合书面材料呈报民政长审核备案。

    1914年2月,北洋高等巡警学校毕业生时永誉和内务部警察学校毕业生韩澈,申请到省会警察厅谋一职位。省会警察厅将两人申请录用的原由书面报告给省公署民政长。民政长批复:“全省警务正图进行,用人之道首在审慎,应由警察厅试验后再行酌用。”经考试韩澈合格,留厅酌用。

    1915年9月,民国以大总统令公布《文官高等考试令》。规定:中华民国男子满25岁以上,在国立大学或高等专门学校修习3年以上毕业得有文凭者;经教育部指定外国大学或高等专门学校修习3年以上毕业得有文凭者;教育部认可本国私立大学或高等专门学校毕业得有文凭者,以上专门学校毕业生还要具有中学或相当中学毕业学历者,方可参加考试。文官高等考试分为4次,1至3试为笔试,4试为口试。合格者,按文职学习员员额(按官署荐任和委任职缺额的1/3配备)的要求到官署学习2年。学习期满成绩优良者经甄别试后,作为候补,由铨叙局备案,归各长官以相当之职缺额按荐任职呈请任用。这种文官高等考试每3年举行一次。

    一般雇员的录用,则根据需要,随时决定考试录用。1930年2月,黑龙江省会公安厅发出布告:“缮写需人,拟予招收雇员4人”。经考试择优录用3人。

    1917年11月,民国政府内务部发布《招募巡警章程》。各地方巡警招募按《章程》规定执行。此《章程》规定:招募巡警条件是,凡中华民国男子,年龄25岁以上35岁以下,在国民学校以上毕业领有凭证者,身高5尺以上,体质健全,五官端正,视听力充足,言语明了者。对未在学校毕业,但粗通文义,熟习本处地理及地方情形,也可招募。有下列各项情事之一者,不得招募:曾犯徒刑以上罪;素无正业并无确定住所;素有暗疾或精神病;曾充军警因事斥革;其他查缉有案。招募巡警须进行身体检查,文字试验,口头问答。但学校毕业者,可免文字试验,曾受教练的退伍军人,并领有凭证者,可免身体检查。因地方特殊需要,对能驾驶船只或能游泳者,粗解外国语者,可进行特别招募并考验。

    二、官吏的甄别和考绩

    中华民国成立以后,对各地方官吏进行了甄别。1914年5月,黑龙江行政公署发出训令,转发了国务院关于高等甄别委员会将对地方荐任以上文官任命届满1年者,进行甄别的手续和《文官甄别法草案释文》。凡未经文官考试任命的官吏,都须进行甄别。甄别方法:一是检验毕业文凭。二是调验经历(指未任本官以前,在民国或前清所办行政事务,并有凭札或官属档册证明)。三是检查成绩(指任本官以后所办事务,并有事实或案件)。四是考验学识(采取写论文和解释现行法令的方法)。五是考试经验(采取例举现办行政事务的得失和就其职掌的事务设案问答)。以上甄别方法,根据资格的不同施行时也不一样。经甄别合格者发给甄别合格证书。经高等甄别委员会会议甄别不合格的简任及荐任官,呈请大总统免官;经普通甄别委员会会议甄别不合格的委任官,由省行政公署的民政长免官。黑龙江行政公署民政长直辖的荐任以上官吏,均填写“履历册纸”,并附证明文件以及民政长的“考语”,随文汇送国务院铨叙局。

    1915年9月,民国政府公布了《文官甄用令》。按照此“令”的规定,黑龙江省民政长一次可保荐两名官吏,但被保荐的官吏须“确系经验宏富,才堪致用”且有下列资格之一:有与简任或荐任相当资格,由考试出身者;有与简任或荐任相当资格,虽非考试出身而曾任实职5年以上,确有特别政绩者;有荐任以上相当资格,历办地方行政事务8年以上,成绩卓著者;有特别才能、通达治术而夙著闻望者;办理国家特别事务有异常劳绩者;有与委任相当资格,曾任实职10年以上,有特别政绩者。虽有上述资格而有下列情形之一者不得保荐:曾因赃私参革有案者;剥夺公权尚未复权者;侵吞公款确有证据者;年力衰弱不胜职务者。保荐官将被保荐人的详细履历、任事年月及其成绩或事实,以及各项证明交文官甄用委员会进行甄用。保荐官具保如有事实不符或虚伪的地方时,除由大总统撤销保案外,并对原保荐官分别予以惩戒。此外,对于拟采用的官吏也进行甄别。

    1917年8月,民国政府公布《各省任用荐任职人员依照县知事到省甄别办法文》。黑龙江省按照此文的规定,各县知事每遇出缺时,先从考取的县知事任用,然后从甄用的荐任文职及保免保奖的县知事中遴选任用。县知事到省1年,由黑龙江省行政长官切实考核,照章甄别,再酌量补实(即正式任命)。但有以下资格之一者,可免到省甄别:曾任实缺州县以上人员;曾因在差在缺,著有成绩得赏勋章及奉令嘉奖人员;曾经高等文官甄别委员会甄别合格人员。荐任职人员依照上述规定,除得有勋章等项人员免到省甄别外,曾奉任命的荐任职人员及经文官甄用委员会审查合格人员均免到省甄别。

    1929年11月,黑龙江省政府转发了南京国民政府制定的《公务员任用条例》。《条例》中规定,“简任官”除政务官外,须从具有下列资格之一者中遴任:现任或曾任简任官,经甄别审查合格得有证书者;现任或曾任最高级荐任官2年以上,经甄别审查合格得有证书者;有特殊勋劳或致力于革命(国民革命,下同)10年以上者;在学术上有特殊之著作、经验或发明者。

    “荐任官”须从具有下列资格之一者中遴任:经高等考试及格者;现任或曾任荐任官,经甄别审查合格得有证书者;现任或曾任最高级委任官3年以上,经甄别审查合格得有证书者;有勋劳或致力革命7年以上者;在教育部认可的国内外大学毕业,且有专门的研究者。

    “委任官”须从具有下列资格之一者中遴任:经普通考试及格者;现任或曾任委任官,经甄别审查合格得有证书者;曾致力革命5年以上者;在国内外大学或高等专门学校毕业者。

    同月,黑龙江省政府制定并公布实施公务员《考绩法》。规定:公务员考绩的标准,依其职务分别按照考试院制定的《考绩表》中的项目确定。考绩每年进行2次,于6月和12月开始。考绩分为初考和复考,以公务员的直接长官执行初考,主管长官执行复考。但其长官仅有1级时,即由该长官考核。初考复考长官按《考绩表》所列项目,分别详加切实考语,于每次考绩完了后,密封汇送铨叙部审查。如果公务员因特殊情况不能按期考绩时,由其主管长官报告铨叙部,举行特种考绩。铨叙部在每年年终将各次《考绩表》审查完毕,评出等级,分别决定奖罚。初考和复考长官进行考核时,如有徇私不公,或遗漏错情形时,将依法交付惩戒。



    1930年5月,黑龙江省政府转发国民政府公布的《公务员甄别审查条例》和《施行细则》。按其规定,凡在《公务员任用条例》施行前所任用的简任官、荐任官、委任官都进行甄别审查。甄别审查分资格和成绩两项。公务员填写《甄别审查表》中的“资格”一项,然后由各该长官填写公务员的平时成绩,加以考语,拟定甲乙丙丁四等,连同各项证明书汇送铨叙部交铨叙审查委员会审查决定。甄别审查的成绩在“乙等”以上者为合格,发给合格证书,以原官任用;“丙等”者降等或降级,按其应降的等级发给证书并任用;“丁等”者为不及格,呈请国民政府或通知该长官给予免职。

    1931年2月,黑龙江省政府发布训令:鉴于东北政务委员会主席张学良以东北各省情形特殊,各省官吏多系专门以上学校出身,又经过本省甄别试验始得遴任,恳请国民政府特许免填《现任公务人员甄别审查表》。经国民政府批准,黑龙江省政府所属官吏均可免填《现任公务人员甄别审查表》。

    三、官吏的任免

    1912年3月,中华民国为统一全国各省长官官职,改黑龙江巡抚为黑龙江都督。但官吏的任免仍然沿袭清朝末期的制度。

    1913年1月,黑龙江实行军政分治,设民政长专司民政事宜。在当月公布的《省官制》中规定,全省财政经征官吏的任免,由省财政厅长呈请省民政长核办,转咨陈财政部;全省各县知事的任免,由省民政长呈请大总统,并咨陈内务部;各县司法官吏的任免,由省高等审判厅厅长呈请民政长核办转咨陈司法部。黑龙江省民政长公署设有总务处和4个司,各司设司长。中央委任事件由民政长分配各司办理。总务处掌理职员履历及进退记录事项。

    1914年,袁世凯为恢复帝制进行所谓的“官制改革”,修改了《省官制》、《道官制》和《县官制》。并将省民政长公署改为巡按使公署。同年,还先后公布了《官规》(觐见条例)、《官秩》(文官官秩令)和《官职》(文官任职令)。据此,将文官的任职区别为“特任职”、“简任职”、“荐任职”和“委任职”。其中,前三项为高等文职;“委任职”为普通文职。“特任职”由大总统特令任命。其《任命状》由大总统署名盖印,国务卿副署;“简任职”由大总统从合格人员中选择任命,其《任命状》由大总统署名盖印,国务卿副署;“荐任职”由省最高行政长官呈请大总统任命,其《任命状》(见式样)盖大总统印,国务卿署名;“委任职”由直辖长官委任,其《任命状》由各该长官署名盖印。在“觐见条例”中规定,“特任官”、“简任官”和“荐任官”非觐见后不得发给《任命状》,除非大总统特免觐见。并且规定,“特任、简任、荐任各官非领《任命状》后不得就职”。黑龙江省巡按使公署的巡按使属于“特任职”;巡按使公署政务厅厅长和龙江、绥化、黑河3道道尹属于“简任职”;地方审判厅厅长,检察厅厅长和警察厅厅长以及全省各县的知事均属于“荐任职”,由黑龙江省巡按使荐举大总统任免。省会公安局局长为荐任职,简任职待遇。勤务督查长、科长、分局长、秘书、技正为荐任职。总队长为委任职,荐任职待遇。科员、勤务督查员、队长、译员、技士、队副为委任职。(见附图)

    1915年12月,黑龙江省巡按使公署向各县“转饬”《文官甄用令》、《文官高等考试令》、《文职任用令》、《简任文职任用程序令》、《荐任文职任用程序令》、《委任文职任用程序令》、《文职学习员员额令》和《文职任用令施行令》。按照以上各“令”的规定,黑龙江省的荐任官和委任官缺额时,巡按使从“学习员”中,或从文官高等考试和文官普通考试合格人员中,“遴选”相当资格人员“试署”。“试署”1年后,再呈请荐任或委任。荐任文职经文官高等考试(指地方县长考试及其他专门人员的考试)及格,由巡按使“开具拟荐员资格、履历及办事成绩咨送政事堂交铨叙局,审核相符,再行呈请任命。其有资格不符者,由铨叙局驳复之”。委任文职经文官普通考试(指地方佐治员考试及与佐治员相当的考试)及格由巡按使“遴选”委任。巡按使按月将委任名册及详细履历送铨叙局审核和备案。省巡按使可从具有一定资格的人员中保荐2人,所保人员经文官甄用委员会审查合格后,任用时以荐任职务为限。(但每年年终举行1次的甄用会议,审理保荐之案“日益冒滥”,且“仕途拥滞、实属难于安插”,遂于1919年5月停止《文官甄用令》,统以文官高等考试的办法选拔官吏。)

                 

    1917年1月,黑龙江省长公署训令,开始执行国务院《荐任职缺依类序补办法》。黑龙江省长公署将现有荐任职缺额数和考试、保荐及其他相当合格人员,以及先行调用员数,分别编造表册,送铨叙局。遇有荐任职缺时,第一次先从考试人员中遴荐,第二次从保荐人员中推荐,第三次始得遴选其他各项相当合格人员。如同时出有多缺,亦依次轮荐。

    1917年6月至1928年11月,黑龙江省发生了激烈的争权夺势的斗争,直至1928年12月,东三省归附南京国民政府。所有行政官员均由南京国民政府任命。

    1929年2月,南京国民政府公布了《省政府组织法》。规定黑龙江省政府由国民政府任命委员11人,为简任职。黑龙江省政府秘书处负责记录省政府各厅处职员的进退事项。秘书处的秘书长由国民政府任命,为简任职。黑龙江省政府各厅厅长,由各主管部院及委员会呈请国民政府核准任免,为简任职。黑龙江省政府各厅秘书及科长为荐任职或委任职,各科科员为委任职。技正、技士及视察员由该厅厅长提出,省政府委员会议决定任免。黑龙江省各县政府设县长1人,由省政府任免;县政府各科长由县长呈请省民政厅任免;县政府科员由县长委任并呈报省民政厅备案。

    四、官吏的奖惩

    黑龙江省对官吏的奖惩主要是按照民国政府的奖惩规定执行。

    (一)奖励

    主要种类有授予奖章、训令嘉奖、记功和升级。1914年10月,中央政府内务部制发了《警察奖章条例》,规定对劳绩显著人员授予奖章。具体条件是:值非常事变时竭力防卫或镇抚使地方得获安全者;发觉或缉获关于阴谋内乱犯罪者;发觉或缉获危害政府或地方长官之犯罪者;发觉或缉获关于外患国家犯罪者;缉获土匪在事或帮助出力者;缉获逃走监犯或刑事被告人又受法庭判决处二等有期徒刑以上的犯罪者;查获携带或埋藏的危险物,致免他人于危难者;尽瘁职务奋不顾身者;从事勤务的成绩优异者;于仑猝急迫时应其他警察机关的请求,能竭力补助者;水火灾变及其他时疫流行能竭力防御救济者;不顾己身危难救护人民生命财产,使获安全者;办理公益事务著有成绩,或资助经费于警察行政有裨益者。此外,警察官吏年资较长且成绩优长者,亦得给予“警察奖章”。晋升工资条件有二:一是警察官在职继续满5年以上者;二是巡官长警在勤继续满10年以上者。“警察奖章”分1、2、3级,每级又分1、2、3等。对有功人员严格按官阶发给不同等级的奖章。初授奖章,荐任官自1等3级起;委任官自2等3级起;巡官长警自3等3级起。巡官长警有特殊功绩的才能授予2等奖章。

    1916年,黑龙江省长公署办公厅制定《职员奖惩修正规则》,其中第7条规定:各职员在1个月内勤慎奉公,毫无违误时间者,由处长训令嘉奖。3个月内始终如一者,由处长记大功1次,训令知照。

    1918年10月,民国政府内务部颁发《内务奖章条例》,规定对中央和地方官员劳绩卓著者授予奖章,予以鼓励。“内务奖章”分3等9级。授予奖章因官级而异。简任职初授1等3级;荐任职初授2等3级;委任职初授3等3级。授予内务奖章只能依次递进,不能超等越级。“内务奖章”由内务总长或经由地方行政长官咨请内务总长颁发。但是,颁发1等奖章时,要由内务总长汇案或专案呈报大总统。

    (二)惩戒

    1916年,黑龙江省长公署办公厅制定的《职员奖惩修正规则》第8条规定:各职员在1个月内任意怠惰不按时间到厅办公者,处长训令申斥。3个月内始终不知悔改者,记大过1次,训令知照。记大过3次者,即予免职。第9条规定:值日职员,遇有特殊事件,由处长传找。不到者,第1次按照月薪罚1/10,第2次罚2/10,第3次罚3/10。

    1918年,黑龙江省实施中央政府发布的《文官惩戒条例》。《条例》中规定,对文官违背职务、废驰职务、有失官职的威严或信用者,根据不同情节,施以5种惩戒:

 (1)剥职。即剥夺其现任的官职,并停止其任用。停止任用期限为2年以上至6年以下。
 (2)降等。依其现在的官等降1等改叙。自改叙之日起,非经过1年,不得叙进。受降等处分无等可降者,减其月俸1/3,其期限为1年。
 (3)减俸。依其现在的月俸,减额支给,其数额为1/10以上、1/4以下。其期限为1月以上、1年以下。
 (4)记过。1年内受记过处分3次者减俸。
 (5)申诫。由主管长官以训令行之。《条例》第11条对惩戒权限作如下规定:剥职、降等处分,经惩戒委员会议决报告后,荐任以上各官由国务总理呈请大总统行之,委任各官由各该长官行之。减俸处分,特任官由国务总理呈报大总统行之,简任以下各官由各该长官行之;记过、申诫处分,特任官由大总统行之,简任以下各官由各该管长官行之。

    1921年4月,黑龙江省以公署令转发了由大总统制定的《官吏犯赃治罪条例》,规定对5种违纪违法的官员进行惩处:

 (1)官吏对于职务上的行为要求期约,或收受贿赂,或其他不正利益者,处3等以上有期徒刑,并科3千元以下罚金。
 (2)官吏对违背职务上的行为要求期约,或收受贿赂,或其他不正利益者,处无期徒刑或2等以上有期徒刑,并科5千元以下罚金。司法官吏犯前二项之罪者,加重本刑一等。
 (3)官吏为行求期约,或交付贿赂,或其他不正利益者,处4等以下有期徒刑,并科2千元以下罚金。
 (4)官吏侵占公款逾5千元以上者,处无期徒刑或2年以上有期徒刑,并科5千元以下罚金。
 (5)犯第1条第2条及第4条之罪,所收受的贿赂或利益没收之,若全部或一部不能没收时,追征其价额。
 (6)犯本条例之罪,得剥夺公权。

    1931年6月,黑龙江省转发了中华民国《公务员惩戒法》。该法规定的惩戒对象和种类与《文官惩戒条例》基本相同。但是,它对惩戒权限和程序却作出了比较具体的规定:惩戒处分,经中央公务员惩戒委员会议决后7日内连同决议书3份报告司法院;被惩戒人为荐任职以上者,由司法院呈报国民政府或通知其主管长官行之;被惩戒人员为委任职务者,由司法院通知其主管行之,并通知铨叙部。惩戒处分由地方公务员惩戒委员会议决的,应于议决后7日内连同议决书通知被惩戒人的主管长官行之,并应同时报告司法院及铨叙部;被弹劾人为国民政府委员者,送中央党部监察委员会;被弹劾人为国民政府以外的政务官者,送公务员惩戒委员会;各部、院、会长官或地方最高行政长官,认为所属公务员应受惩戒者,需备文声叙事由,连同证据送请监察院审查,荐任职以下公务员送公务员惩戒委员会审议;荐任职以下公务员的记过或申诫处分由其主管长官行之。惩戒机关接收惩戒事件后,得指定委员进行调查,同时还得委托行政或司法官进行调查,并将收来的原件抄送被惩戒人,指定期限命其提出申辩书,必要时命其到场质询。被惩戒人不于指定期限内提出申辩书,或不遵命到场者,惩戒机关得径为惩戒的决议。

    五、官吏的薪俸

    1912年,民国政府颁布行政官员官等官俸制,几经修改后,正式公布4等37级官等官俸制度。主要内容:官等为特任、简任、荐任、委任官。官等最高的是特任官,只有一个薪俸标准,月薪为800元。第二个官等是简任,共分8级,月薪430元——680元。1—5级级差40元,5—8级级差30元。第三个官等是荐任,共分12级,月薪180元—400元。每级级差20元。官等最低的是委任,共分16级,月薪55元—200元。1—4级级差20元,4—9级级差10元,9—16级级差5元。特任为部长、委员长的工资。简任为次长、厅长、司长的工资。荐任为处长、科长的工资。委任为科员、事务员的工资。黑龙江省执行了上述薪俸制度。

    六、文官退职和死亡待遇

    1914年3月,中华民国政府公布《文官恤金令》,对文官退职和死亡待遇作如下规定:文官在职满10年以上并具备以下条件的退职者,享受终身恤金;年满60岁以上自请免官者;因身体衰弱或残废不胜任职务者;休职期满者,虽在职不满10年,但因公受伤身体残废或因公受病身体残废者,也享受终身恤金。标准为俸给的1/60。文官在职满10年以后,每年加退职俸给1/60。文官在职满1年以上退职者,在其退职时,在1个月俸额内给予一次性恤金。但享受终身恤金和因惩戒处分或刑法宣告免官者不在此限。

    在职10年以上和享受终身恤金之退职者死亡时,享受恤金1/2范围内的遗族恤金。因公致死,因公受伤退职后死亡和因公受病退职后死亡,享受恤金2/3范围内的遗族恤金。文官从征阵亡,享受文官3个月傣范围内一次性遗族恤金。享受恤金的遗族顺序:死亡者之子,子不在其妻,子与妻俱不在时其孙,子与妻及孙俱不在时其父母,以上所列亲属均不在时其同父母兄弟,同父母兄弟亦不在时其同父母兄弟之子。在该文官之妻死亡或改嫁或其子达到成年,其弟或侄或孙达到成年,父母或祖父母死亡之时,即停止遗族恤金。

    1930年6月,黑龙江省规定:因公死亡的遗属恤金标准为相当于雇员死亡当时的薪金月额的25倍,同时享受退职恤金待遇。

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